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建立生态产品调查监测机制  支撑生态产品价值实现

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发表时间:2021-07-16 14:19

建立生态产品调查监测机制

支撑生态产品价值实现

高世楫

  中央办公厅、国务院办公厅近日印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》(以下简称《意见》),明确要求推动建立健全生态产品价值实现机制。这是全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神,深入贯彻习近平生态文明思想,切实推进生态文明建设的一项重要举措,对推动我国经济社会发展全面绿色转型具有重要意义。《意见》部署建立生态产品调查监测机制,有利于明确自然资源产权和生态产品权益归属,建立生态产品基础信息和产品目录、实施动态监测,为生态产品价值实现提供支撑。

  一、确保生态系统更多优质生态产品供给,满足人民日益增长的美好生活和优美生态环境需要

  生态产品指由生态系统提供的维系生态安全、保障生态调节功能、提供良好人居环境的物质产品与服务。生态系统由山水林田湖草沙等生态要素或生态子系统构成,具有超越单一生态要素或子系统、甚至超过子系统简单叠加的系统特征。生态系统的功能或产出,体现在系统层次上,生态产品供给必须从系统的角度思考。只有保持和提高生态系统的完整性和生态环境质量,才能持续提供高质量的生态产品。生态产品包括清新的空气、清洁的水源和宜人的气候,也包括生态系统所提供的吸收二氧化碳、制造氧气、涵养水源、保持水土、净化水质、防风固沙、调节气候、清洁空气、减少噪音、吸附粉尘、保护生物多样性、减轻自然灾害等生态功能,还包括以良好生态本底为基础的生态农产品、生态旅游服务等易于交易的产品和服务。生态产品与农业产品、工业产品一样,是人类生存发展的必需品,而且随着经济社会发展,人民对美好生活的向往需要越来越多地建立在优美生态环境基础之上。

  习近平总书记指出,保护生态环境就是保护生产力,改善生态环境就是发展生产力”。生态产品往往是大自然与人类劳动共同作用的结果,它不但具有自然界产品的性质,也一定程度体现了物化的人类劳动成果。保护和扩大自然界提供生态产品能力的过程,是人类参与创造价值的过程,保护生态环境、提供生态产品的活动也是促进发展的活动。因此,必须把积极提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要,作为新发展阶段下推动高质量发展的重要内容;把增强生态产品生产能力作为修复和保护生态、实现国土空间合理开发的重要任务。要以为人民提供更多优质生态产品,引导探索和丰富生态产品价值实现路径,培育绿色转型发展的新业态新模式。要建立生态环境保护者受益、使用者付费、破坏者赔偿的利益导向机制,激励各地提升生态产品供给能力和水平,让良好生态环境成为经济社会持续健康发展的有力支撑。

  部分生态产品的价值,可以通过交换实现,那么这类生态产品就有了明确的价格,如各种生态农产品、生态旅游服务等。还有更多的生态产品,如良好的空气和宜人的气候,其直接消费者不一定由自己支付生态产品的生产成本,而是往往体现在政府用公共财政实施转移支付或生态补偿。比如,一些国家或地区对生态功能区的生态补偿”,实质是政府代表人民按照“支付意愿”购买这类地区提供的生态产品,进而支撑良好生态系统功能实现和人类美好生活需要。

  二、健全自然资源资产产权体系,为增加生态产品供给提供有效产权激励

  为加快完善政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径,着力构建绿水青山转化为金山银山的政策制度体系,《意见》强调要推进自然资源统一确权登记,为生态产品价值实现奠定产权基础。

  生态系统由森林、草地、水流等各种形态的生态要素即自然资源构成,生态产品产业化经营及其交易需以自然资源产权明晰为前提和基础。我国现行法律规定,国家拥有自然资源的所有权,乡村集体拥有农村土地资源的所有权。对生态系统及其服务赋予市场价格,打通绿水青山向金山银山的转化通道,需要明晰自然资源资产产权,奠定生态产品市场化基础。

  《意见》明确了健全自然资源确权登记制度规范,有序推进统一确权登记,清晰界定自然资源资产产权主体,划清所有权和使用权边界。长期以来,受条块分割”等现实因素影响,许多自然资源无法明确具体的产权主体,对所有权、使用权边界界定不清晰,受益主体也难以准确辨识。只有界定了产权,明确了所有权、使用权,才能通过产权激励实现生态系统保护、增加生态产品生产。为此,需严格落实《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》,以完善自然资源资产产权体系为重点,以落实产权主体为关键,以调查监测和确权登记为基础,加快构建系统完备、科学规范、运行高效的中国特色自然资源资产产权制度体系,为生态产品进入市场创造条件。

  具体而言,在国家所有权和集体所有权不变前提下,需充分厘清国家所有国家直接行使所有权、国家所有地方政府行使所有权、集体所有集体行使所有权、集体所有个人行使承包权等各种权利的边界。丰富自然资源资产使用权类型,通过创新使山、水、林、田、湖、草、沙的产权予以确定,并依照产权保护的法律以及生态环境保护的要求,合理界定出让、转让、出租、抵押、入股等权责归属,构建市场化的自然资源资产产权交易体系。摸清山水林田湖草沙等自然资源生态存量资产及生态服务产品等流量资产的状况,明晰森林、耕地、湿地和重点生态功能区自然资源要素产权的贡献和损害界定,完善自然资源要素产权权能,维护和发展生态产品的资源属性,构建与之相适应的价格机制或生态补偿机制,畅通生态产品价值实现的路径。只有这样,通过创新和保护生态要素或生态子系统的产权,才能有效激励生态系统作为一个整体功能的实现,进而为人民群众提供更多更优质的生态产品。

  三、加快开展生态产品信息普查,夯实生态产品价值实现的基础

  《意见》明确提出建立生态产品基础信息调查和动态监测机制,以夯实生态产品价值实现的基础。开展生态产品信息普查和动态监测,有助于全社会加深对生态产品的认识和理解,促进全社会树立生态环境有价、生态产品价值可以以多种方式实现的意识;有助于政府和社会及时了解生态产品的种类分布、供给水平、质量等级、功能特点、权益归属,保护和开发利用情况,以及生态产品供给能力、激励机制等完整信息;有助于及时监控生态产品数量和质量的变化,根据人民群众对各类生态产品的需求信息,及时调整生态产品开发经营的速度和策略,使绿水青山转化为金山银山的渠道更为畅通、更加高效、更加可持续;有助于推动生态产品信息云平台建设,加快各类生态产品生产、流通信息的共享,使民众获取生态产品信息更加便捷,政府对生态产品供给的补偿更加公平、及时、可持续。

  开展生态产品信息普查,需摸清各类生态产品数量、质量等基本信息,形成生态产品目录清单。空气、水、森林、草原、气候等是人类生存和发展的基础,也能为人类对日益增长的美好生活和优美生态环境的需要提供优质生态产品。随着人口增长以及工业化和城镇化加快推进,曾经丰裕的森林、绿地、草原、植物、动物、水等自然生态资源日益稀缺,为人民提供生态产品的能力会发生变化。我们要充分利用我国自然资源调查和生态环境监测体系,利用各地网格化监测的手段,汇集我国各种自然资源、各类生态要素的存量状态基本信息,包括生态产品的权益归属信息,形成生态产品目录清单。这个目录清单,能够全面反映我国不同地区生态系统能够提供的生态产品和生态服务功能,使政府了解生态产品供给需要准确掌握生态系统各主要生态要素的状态。

  开展生态产品信息普查和动态监测,需进一步健全自然资源和生态环境监测体系。上世纪50年代以来,我国开始逐步建立森林、水、土地、空气、生物多样性等各类自然资源和生态环境监测体系。经过几十年努力,我国自然资源和生态环境监测网络不断扩大,监测手段越来越先进,监测能力不断增强。当前已初步建成了陆海统筹、天地一体、上下协同、信息共享的生态环境监测网络,为开展生态产品信息普查奠定了坚实基础。下一步,需继续扩大生态环境监测网络范围,深化生态环境监测体系改革,实现各部门各类生态环境监测体系的统一规划、统一标准、统一监测、统一信息发布,为生态产品价值实现提供全面、完整、准确、及时的数据支撑。需强调的是,全面、完整、准确、及时的生态环境监测信息的收集汇集,生态环境基础信息的权威发布,有利于加强政府和公众监督,推动生态环境保护法律法规落实,严格生态环境损害责任追究和领导干部生态环境责任审计,进而确保生态产品持续供给。

  加快建立开放共享的生态产品信息云平台,助力生态产品价值市场化实现。开展生态产品信息普查的最终目的在于数据应用,释放数据红利,而建立开放共享的生态产品信息云平台则是实现这种应用的必然途径。近年来,各部门各地方已经建立了各类生态产品信息云平台,下一步地方政府可加快推动建立健全认证认可机制,以确保生态产品信息的可信度;同时,要完善和整合这些生态产品信息云平台,以加快生态产品信息流动;还要继续加快自然资源和生态环境监测信息传输网络与大数据平台建设,加强生态环境监测数据资源开发与应用,开展大数据关联分析;此外,还要加快消除影响各部门数据互联互通的体制机制障碍,实现各类生态产品信息云平台的统筹规划、统筹建设和统筹应用。

  (作者单位:国务院发展研究中心资源与环境政策研究所)