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大力提高政府科学治理经济的能力和水平

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发表时间:2020-01-14 10:04

大力提高政府科学治理经济的能力和水平

中国国际经济交流中心副理事长韩永文

党的十九届四种全会通过的中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,是指导加强和完善中国特色社会主义制度建设的纲领性文件。它向全社会传递的强烈信息是,中国特色社会主义现代化国家治理能力和治理水平建设,关乎我国政治稳定、经济发展、文化繁荣、民族团结、人民幸福、社会安宁、国家统一。实现中华民族伟大复兴,必须要有一整套科学有效的现代化的国家治理制度保障。而这一整套的国家治理制度是能够形成内在统一、相互联系、科学而缜密的统一体,将我国的制度优势更好转化为国家治理效能。

一、加快完善社会主义市场经济体系,加强社会主义市场经济制度建设

《决定》提出“加快完善社会主义市场经济体制,建设高标准市场体系,完善公平竞争机制;强化竞争政策基础地位,落实公平竞争审查制度,加强和改进反垄断和反不正当竞争执法”。为深入推进经济体制改革,完善社会主义市场经济体制指明了方向,明确了深化经济体制改革的目标任务和路径。《决定》强调“必须坚持社会主义基本经济制度,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,更好发挥政府作用”。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,重要的是要充分发挥好市场形成价格机制、市场竞争机制和供求机制等的作用。同时,要加强政府监管市场、引导市场预期、反对不公平竞争、维护生产者消费者正当权益等方面制度建设,切实提高政府的制度执行力和科学治理的水平。完善社会主义市场经济体系,就是要培育、形成健全能够客观、准确反映市场供求变化、真实而合理的市场定价机制、活跃而有序的市场竞争机制。就是要落实习近平总书记所强调的,“在思想上更加尊重市场决定资源配置这一市场经济的一般规律,在行动上大幅度减少政府对资源的直接配置,推动资源依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化”。

市场形成商品和服务价格是市场经济体系和市场机制的核心。但在现实经济生活中,“市场价格的形成有赖于企业、个人消费者和政府的相互博弈”。在一般市场经济条件下,企业根据市场供求变化决定商品和服务价格,消费者根据市场价格和消费偏好选择商品与服务消费,但前提是市场要公开、透明和比较充分的信息披露和市场竞争。之所以要求政府参与市场形成价格的博弈,是因为市场存在缺陷。一旦出现市场信息不透明、竞争不公平,容易产生市场垄断、不公平竞争,破坏市场运行秩序,损害消费者利益。政府需要发挥守夜人的作用,及时进行矫正和干预。这就要贯彻落实《决定》关于“强化竞争政策基础地位,落实公平竞争审查制度,加强和改进反垄断和反不正当竞争执法”。迅速提高政府监管市场、推进公平竞争的执政能力和科学水。

在我国社会主义市场经济发展的进程中,不时发生的诸如食品药品安全、超市摊位垄断租售、生产销售假冒商品、缺乏有效监管的奇高的奢侈品价格等问题,都反映出我国社会主义市场体系还不健全、社会主义市场经济体制还不完善,政府监管市场、反不正当竞争、保护合理合法竞争等治理能力不够强、市场经济治理水平不够高。坚持和完善社会主义市场经济制度、健全和完善市场经济治理体系和治理能力建设,就要在充分尊重经济规律和市场经济法则的基础上,加快健全、完善政府监管市场、维护市场经济秩序、矫正市场失灵、引导市场预期、调节社会收入分配、保护消费者权益等方面的法律法规制度,“营造各种所有制主体依法平等使用资源要素、公开公平公正参与竞争、同等受到法律保护的市场环境”,切实提高各级政府的制度执行力。通过制定国家发展战略、中长期发展规划,及其落实战略与规划实施的年度发展计划,引导市场投资、经营活动方向,指导市场主体理性、科学、有效配置资源,保障和推动社会生产力水平、市场效率不断提升,经济社会持续稳定健康发展。

二、大力提高政府科学治理经济的制度执行力

制度的生命力在于执行。如果有了好的制度而不能得到得有效贯彻执行,制度就成了“花瓶”和“空中楼阁”。如果有了科学完备的制度体系,而在执行中被“割裂”“肢解”、有选择地执行,就会造成制度破损、损害社会运行秩序,带来“破窗效应”,进而损害制度和政府的公信力。这种情况在现实经济生活中屡见不鲜。新中国成立 70 年来,特别是改革开放 40 多年来,国家和社会治理的法律法规体系和制度框架已经基本形成。当然,社会在发展,人类在进步,制度建设与完善永远在路上,什么时候都需要与时俱进地进行制度创新和制度建设工作,不断地健全、完善、形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。应该看到,当下除了制度建设还不健全、不完善外,更为突出的是制度执行缺位、错位、越位的问题。制度执行力不足,已成为影响国家治理效能的“短板”。有令不行、有禁不止,徒陈空文、敷衍以对,急功近利,打折扣、搞变通的情况仍然大量存在;有法不依、执法不严、违法不究的现象时有发生;执政随意、执法随意,以权代法;以及常态性的制度、法令执行工作要以搞运动的方式加以推进等现象还大量存在。这些都是在下一步深入推进国家治理体系和治理能力现代化建设中,下更大力气加以解决的。要按照习近平总书记“要增强制度意识,善于在制度的轨道上推进各项事业”的要求,坚持“制度一经制定就要严格执行”的制度约束,着力提高国家机关特别是政府的制度执行力,把我国的制度优势更好地转化为国家治理效能。

三、下大力气提高政府科学治理经济的水平

实现国家治理体系和治理能力现代化,最重要的是要形成科学、综合、有力有效的治理能力和科学、综合、有力有效的治理水平。下大力气提升国家机关特别是各级政府机关的制度与政策执行力,关键是要下大力气提高国家治理能力现代化,提升科学的治理能力和治理水平。科学的治理能力和水平最终将体现在依法治国、依法行政的能力、水平效率上,以及执行制度的客观、公正、公平、合理合法性上,体现在调动和激发各类经济主体发展经济的活力上。

目前,我国很多领域在依法治国、依法行政、遵守和执行制度,特别是一些地方政府及其部门在统筹协调治理经济建设、市场管理、生态建设、环境保护、社会发展等方面还存在着一些不客观、片面性、主观随意等情况。例如,适应新时代中国现代化发展的客观需要,中央提出实行最严格的生态环境保护制度,是推进高质量发展题中应有之意。不是以牺牲发展甚至是破坏生产力发展去保护生态环境,而是要求各地在严格保护生态环境的条件下,推动生态坏境保护与推动高质量发展有机协同、相互促进。能否做到和做好这一点,将是新时代政府现代化治理能力和治理水平的检验。《决定》在提出“坚持人与自然和谐共生,坚守尊重自然、顺应自然、保护自然”制度建设要求的同时,还提出了“健全源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的生态环境保护体系”的制度建设要求。这个要求是全面的、客观、准确的,也是辩证统一的。

多年来,我国在贯彻环境保护上有偏差。早些时候是执法不严、违法难究,破坏者很少承担责任,因而才有祁连山污染、破坏自然生态违规建别墅群的问题。近些年随着执法刚性加大,执法不严、违法难究的情况有所减少,但又出现了一些不尊重经济发展规律、不能正确处理保护与发展的关系,以及简单粗暴执法等一些偏颇现象。例如,在临近水运条件发达、水运交通方便的地方建设发展重化工业,是符合生产力布局和运输发展规律的选择,也是降低生产运营成本的经济选择。但是,为了实施严格的生态环境保护政策,很多地方不是通过制定生态环境保护标准,合理划定和规范企业在保护生态环境约束下的建设和生产边界,而是简单地采取“一关了之”或者搬迁转移等做法,造成经济发展损失、产业链条破坏,使经营者和国家利益受到损失。再比如,今年以来市场猪肉价格一涨再涨。其原因除了非洲猪瘟影响,也与一些地方片面强调养猪业污染环境而简单地采取强制关闭养猪场、清除养殖户有关。这些做法缺乏系统性思考,部门之间在制度和执行政策上缺乏有效的协同配合。也可以说是治理方法不科学、执行力水平不高的一种表现。

四、切实坚持以人民为中心的发展理念,努力提高消费对经济稳定发展的支撑力

党的十九大报告指出,“新时代我国社会主要矛盾是和不平衡不充分发展之间的矛盾,必须坚持以人民为中心的发展思想,不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕”“增进民生福祉是发展的根本目的”。坚持和完善中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化,就是要适应经济全球化和现代科学技术革命发展趋势,顺应我国现代化建设大势,不断提升党和政府应对百年未有之大变局、实现中华民族伟大复兴的治理能力和驾驭能力,科学有效地推进更加均衡、更加充分的、更加和谐的、更加科学的高质量发展,更好地满足人民日益增长的美好生活需要。

《决定》将按劳分配为主体、多种分配方式并存的收入分配制度作为我国基本经济制度的重要内容,说明收入分配制度在社会主义市场经济和社会发展中所具有的重要地位,也说明分配制度在推动社会生产力发展,促进社会公平稳定、和谐进步进程中的重要基础性作用,也进一步体现了以人民为中心的发展理念。改革开放以来,中国经济在经过近 40 年高速增长之后,重新进入常规增长时期;随着较长时期的超常规投资增长和入世后爆发式的出口增长出现趋势性变化,2012 年以来我国经济增长结构发生了重大调整,投资需求减弱与外需下滑,使中国经济回到了以消费增长为主拉动经济增长的时代。在我国国内生产总值构成中,最终消费比重曾经有 24 年占到 60%以上,最高的是 1983 年为 66.8%。最终消费的比重从 2003 年开始下降,2010 年降到最低为 48.5%,其中居民最终消费比重为 35.6%2011 年起,最终消费比重开始缓慢回升,2018 年回升到 54.3%。但这一比重仍明显偏低,说明我国消费需求不足仍然是经济发展中的突出短板。消费需求不足,主要是居民特别是中低收入群体的消费支付能力不足。最终消费比重过低,一方面说明经济增长方式和发展经济的指导思想曾经出现过偏差,另一方面也说明收入分配制度以及制度执行存在问题。2003年我国的基尼系数为 0.4792012 年为 0.4742017 年间为 0.467。我国社会收入分配差距较大,对居民消费倾向形成很大的负面影响。有学者分析,城镇 10%的最低收入家庭,消费支出占其可支配收入的比重高达93.5%,而 10%的最高收入家庭消费支出占其可支配收入的比重仅为 59.8%。在我国最终消费结构中,居民最终消费的比重一直很低,2018 年才回升到 39.4%(这是 2005 年以来最好的),政府的最终消费支出比重接近 15%,政府最终消费比重偏高对居民消费形成了一定的挤出。更为突出的问题是,房地产价格和房地产市场畸形发展对居民消费产生较大挤出。近十多年来,我国城市房地产价格不断上涨,而居民收入水平相对于房价水平明显偏低。国际上一般认为 5 倍以上的房价收入比就是极度不可承受的。2018 年我国50 个大中城市的房价却是居民收入的 11.4 倍。不断上涨的过高房价,致使城镇居民购房支出大幅增加,并拉动购房贷款比重大幅度上升。据统计,在银行新增贷款中,房地产贷款的比重 2014 年为 28.1%2016年上升到 44.8%2017 年在国家不断加大房地产市场调控的情况下仍然高达 40%。购房贷款大幅度增加直接导致居民负债杠杆率上升。用居民部门债务与居民可支配收入进行比较,2017 年我国居民负债的杠杆率高达110.9%。高昂的购房负担和债务偿还压力,影响市场的即期消费和预期消费。有学者指出“中国居民部门的债务压力不断加重,已经成为制约居民消费增长的重要因素”。为此,要“采取措施遏制居民部门杠杆率上升势头”。

今年以来,我国经济增长下行压力持续加大。在投资增长不振、进出口增长大幅下滑的情况下,需要稳健的消费增长来支撑经济增长,但消费增长的势头也在放缓,社会消费品零售额增长由 3 月份的 8.7%滑落到 10 月份的 7.2%,环比增长率逐月下降。说明居民收入增长受滞,收入增长预期不看好,居民消费支出边际能力下降。继续下去将会拖累明年的经济增长。明年在经济工作安排上,应该在稳定经济增长中更加重视稳定扩大国内需求,尤其要在稳定扩大居民消费上采取更加有力的措施;要更加突出稳定和扩大就业,保证居民收入稳定增加;要结合制定国民经济和社会发展第十四个五年规划,加快推进收入分配制度改革,积极培育壮大中等收入群体、较大幅度提升低收入群体的收入水平;整顿、规范房地产市场发展,加大对房地产市场的调控力度,促进房价回调,通过一定的有效政策保障中低收入群体的刚性住房需求,严控投机性购房和炒房;稳定消费市场预期,增强消费市场发展活力,合理引导长期市场消费增长预期,较大幅度提高居民最终消费占国民生产总值的比重和消费支出对经济增长的贡献率。

(本文摘自作者在十七届中国改革论坛上的发言,内容有删节)